El pasado 21 de marzo, los ministros de Economía, Fomento y Turismo, Nicolás Grau, y de Transportes y Telecomunicaciones, Juan Carlos Muñoz, expusieron ante la Comisión de Obras Públicas, Transporte y Telecomunicaciones de la Cámara de Diputadas y Diputados las indicaciones al proyecto de ley que modifica la Ley de Fomento a la Marina Mercante y la Ley de Navegación, con el fin de “promover una mayor competencia en el cabotaje marítimo” ¿A qué apunta esta ley? ¿Cómo impulsa el transporte marítimo?.
La iniciativa que forma parte de la Agenda de Productividad impulsada por el gobierno de Gabriel Boric busca, según han indicado los titulares de las carteras mencionadas, “disminuir las restricciones de participación para las empresas extranjeras, aumentar la eficiencia en los procesos logísticos y de transporte marítimo, y que exista una mayor competencia”. Además, según los impulsores de la iniciativa, las indicaciones propuestas “aumentarán el flujo en los puertos nacionales, disminuirán los precios finales para los consumidores y se generará un menor impacto medioambiental” de la actividad marítima de carga.
A la presentación de las indicaciones a la Cámara, Juan Carlos Muñoz, destacó que “el proyecto tiene por objetivo generar condiciones que nos permitan continuar impulsando el crecimiento del país. ¿De qué manera? Promoviendo una mayor competencia a la vez que haciendo más eficiente los procesos logísticos asociados al comercio exterior y del transporte marítimo nacional”. Al respecto, el titular de Transporte sostuvo que “hoy, cuando cada día vemos un continuo aumento en la carga que se mueve en los puertos resulta imperativo hacer los procesos más eficientes y simples, además de fortalecer el modo marítimo como medio de transporte de carga”.
En tanto, durante la instancia, el ministro de Economía, Fomento y Turismo, Nicolás Grau, afirmó que “nuestro foco ha estado en generar el mayor consenso posible en torno a un conjunto de indicaciones que permitan hacer un salto sustantivo en la eficiencia y competencia en el cabotaje. Lo que permitirá bajar precios, utilizar de mejor manera nuestros puertos y reducir el impacto negativo en el medioambiente”.
Ahora bien, de acuerdo con lo informado por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, en lo concreto, las indicaciones presentadas proponen la modificación de cinco artículos de la Ley de Fomento a la Marina Mercante y de la Ley de Navegación, entre las que destacan:
- Crear una nueva excepción que permita a las naves de comercio exterior que provengan del extranjero y descarguen carga en un puerto nacional, realizar cabotaje a continuación de dicha descarga, exclusivamente en su ruta de salida. Lo anterior se realizaría de acuerdo con el itinerario de navegación previamente informado a la Directemar y notificando al Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones.
- Establecer un Waiver Extendido de una duración de un año cuando no existan servicios de línea regulares de cabotaje (independientemente del monto de la carga) lo que da seguridad en el servicio para los generadores de carga.
- Modificar la definición de cabotaje para que se refiere a carga nacional o nacionalizada, de esta forma, se permitiría el reposicionamiento de carga de comercio exterior por parte de naves extranjeras en el caso de cierre de puertos cuando la carga no pueda ser desembarcada en el puerto de destino, lo que significa una ganancia importante de eficiencia para miles de importadores y exportadores, especialmente MiPymes.
Según las autoridades, por medio de las indicaciones no sólo se pretende disminuir las restricciones de participación para las empresas extranjeras, además de aumentar la eficiencia en los procesos logísticos y de transporte marítimo, sino que también “hacerse cargo de las falencias que el proyecto original, presentado durante el Gobierno de Sebastián Piñera, presentaba y que obstaculizaron su tramitación”, indicaron desde el MTT.
En este mismo sentido, desde el Ejecutivo plantean que gracias a los cambios propuestos las regiones podrían ver incrementados los flujos en sus puertos y los consumidores una disminución en los precios que deben cancelar por los productos.
PROMOVER LA COMPETENCIA
Como se ha expuesto, promover una mayor competencia en el cabotaje marítimo es el principal factor que el Gobierno destaca del proyecto que modifica la Ley de Fomento a la Marina Mercante y la Ley de Navegación, en este punto, según informaron las autoridades ministeriales a la Cámara, en el punto de la competencia, y en base a un Umbral Internacional Mercado Altamente Centrado de HHI igual a 2.500, “en el segmento del Granel Líquido (48% del cabotaje chileno) el HHI sería de 5.087 con tan solo 2 competidores, siendo estos Ultranav aglomerando el 57% y CMC con el 43%. En tanto, en lo referido al Granel Sólido (17%), el HHI se situó en 7.110 pese a tener 3 competidores, lo que se debería a que Ultranav representa el 83%, Empremar el 15% y CMC el 2% restante.
Por otra parte, en torno a la Carga General (35%), la situación dependería de la zona geográfica. En este sentido, al Norte del Paralelo 41° el HHI sería de 4.903 y al Sur del Paralelo 41° se estaría en presencia de un Mercado Competitivo, ya que la Conectividad logró un HHI de 508 y los Servicios a la acuicultura un HHI de 1.152.
Esta “falta de competencia” representada en cifras y descrita por las autoridades ministeriales, generaría ineficiencias, alza de tarifas, doble pago por recorridos y bajo crecimiento. En torno a las Ineficiencia, específicamente los representantes indicaron que esta se debe al escenario de cierre de puertos y a la obligación de los buques de dejar su carga en el Puerto del Callao, Perú.
El segundo aspecto, (Alza de Tarifas), se basaría en un cálculo realizado desde el MTT que situó el movimiento de carga entre Valparaíso y Perú con un valor 38% menor que entre Valparaíso y Puerto Angamos (Región de Antofagasta). Como tal, el costo observado por milla náutica sería 69% menor.
En cuanto al tercer factor: Doble pago por recorridos, las autoridades expusieron que éste trata la necesidad de exportar carga desde cualquier puerto del país hasta el Puerto del Callao para aquellos casos en que se necesite hacer transbordo en algún recinto portuario chileno. Finalmente, el cuarto factor (bajo crecimiento) se basa en las cifras históricas que maneja el Cabotaje Marítimo. En este plano, las autoridades indicaron que éste se ha mantenido constante durante 20 años, cerca de los 12, 5 MM ton. promedio.
Así, los beneficios que traería las indicaciones del Gobierno, las que cabe recordar forman parte de la Agenda de Productividad y que fue puesta sobre la mesa en 2011, durante el primer Gobierno de Sebastián Piñera, apuntaron a resolver y maximizar la productividad y competitividad del sector.
Bajo este contexto, las autoridades que expusieron ante la Comisión de la Cámara de Diputados señalaron que “ante un cierre de puerto, la carga de importación podrá descargarse en el puerto más cercano. Por ejemplo, si se cierra el Puerto de Antofagasta, la carga podría llevarse a Mejillones en vez del Callao, como sucede actualmente. Esto implica grandes ahorros para los dueños de carga quienes pagarán menores costos por reposicionar esa carga o incluso sin costo adicional si lo reposiciona la misma naviera”.
Al atender el cambio de definición al concepto legal de cabotaje, se apuntó que “toda la carga de comercio exterior podrá ser transportada por naves extranjeras, aunque el recorrido implique tramos nacionales. Esto solucionará el caso del papel que va hacia La Paz (vía Callao en vez de Arica). Los ahorros por los transbordos en Callao de la carga exportada a Bolivia que ya no sucederían se estiman en USD 20 millones anuales”.
Por otro lado, en cuanto a la implementación del Waiver Anual, las autoridades indicaron que éste abriría la oportunidad para que “carga que se transporta vía terrestre hacia Arica, Iquique o Antofagasta y que por sus características pueda transportarse por vía marítima con la creación del waiver anual. Ésta es principalmente carga contenerizada, por ejemplo, del retail. El ahorro que generará este nuevo permiso se estima entre USD 44 millones y USD 116 millones anuales”.
En esta línea, el fortalecimiento del mecanismo de licitación "beneficiaría especialmente a Enap y Codelco, quienes deben movilizar grandes volúmenes de carga entre diferentes partes de Chile. Con respecto a ENAP, si bajaran en un 20% las tarifas de los fletes de graneles, habría USD 27 millones de ahorro para la petrolera, lo que equivale al 19% de las utilidades de la empresa el año 2021″, indicaron las autoridades.
De esta forma, se indicó que el proyecto permitirá que las naves que traen carga de importación puedan mover carga entre puertos chilenos exclusivamente en su ruta de salida. Por ejemplo, una nave que viene desde Los Ángeles, Estados Unidos, y descarga en Iquique, podrá aprovechar su capacidad ociosa transportando carga en su ruta hacia Shanghái, China.
Ahora bien, como consecuencia directa de la propuesta del Gobierno, se expresó que “provocará una reducción en los precios de los fletes. Las tarifas de transporte de graneles podrían disminuir en un 21-43% y de carga general en un 17-35%. Esto implica ahorros para el país de entre USD 90 millones y USD 186 millones anuales”.
Finalmente, tras la exposición de las autoridades, se espera que se abra un plazo para el ingreso de eventuales nuevas indicaciones y para las presentaciones de invitados. Posteriormente, se debe realizar la votación en particular de cada indicación para luego ser despachado a sufragio en sala y continuar su discusión en el Senado.
VOZ DE EXPERTOS
En 2018, los académicos: Benjamín Mordoj, Claudio A. Agostini e Ignacio Briones desarrollaron el estudio “Reserva de Cabotaje Marítimo y Libre Competencia: El Caso Chileno”, un análisis crítico que abordaba la necesidad de abrir la discusión sobre algunas medidas necesarias para mejorar la competitividad del país, entre ellas “la modificación sustancial, o derechamente la eliminación, de la denominada reserva de cabotaje” (establecida en el artículo 3 del Decreto Ley 3.059 de 1979, sobre Fomento a la Marina Mercante).
Según los académicos, “al menos dos instancias técnicas transversales de mejoras de productividad y competitividad, generadas en dos gobiernos de distinto sello político, han abogado por su eliminación. Más aún, en un Informe sobre mejoras regulatorias para Chile, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (“OCDE”) ha definido a esta reserva de cabotaje como: “sorprendentemente restrictiva para un país que, en muchos otros ámbitos, demuestra una gran apertura comercial, sugiriendo expresamente su eliminación total”.
En este contexto, tras la presentación de los ministros en el Congreso, Daniel Fernández, presidente de Camport, también alzó la voz ante el proyecto, indicando a medios de comunicación que “valoramos el cambio en la definición de cabotaje que es uno de los puntos que se incorpora en la modificación propuesta por el Ejecutivo a la Ley de Fomento de la Marina Mercante. Este cambio permite que navieras extranjeras puedan movilizar contenedores de comercio exterior entre los puertos nacionales, frente a situaciones de fuerza mayor como los cierres de puerto, sin afectar intereses de terceros y haciendo más competitivos nuestros puertos”.
“Actualmente ante situaciones de indisponibilidad de puertos debido a factores climáticos -como las marejadas-, no se permite que un contenedor de comercio exterior que está destinado a un puerto que está cerrado, pueda ser llevado a otro terminal dentro de Chile, y luego pueda ser recogido por una nave de bandera extranjera para trasladarlo a su destino original, cuestión que encarece innecesariamente los costos”, complementó.
Dado este aparente consenso técnico sobre la necesidad de una reforma que elimine ambas regulaciones -la reserva de cabotaje marítimo y el impuesto adicional al cabotaje con naves extranjeras- entonces la pregunta que naturalmente surge es cuánto más podría tardar una modificación que al parecer, aúna tantos criterios positivos para la competitividad del comercio exterior y el abastecimiento interno del país.